La logística inversa en materia de residuos según la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2021 y su tratamiento a nivel estatal y europeo

1. El traslado de residuos

En la década de 1970, se produjo en los países desarrollados un endurecimiento de la normativa ambiental y, por consiguiente, de la regulación sobre gestión integral de residuos. Esta circunstancia generó que los costes de gestión de los residuos, especialmente de los más peligrosos, se disparasen. Lo anterior, junto con el fenómeno de la globalización del transporte marítimo, impulsó el transporte transfronterizo de residuos generándose así un comercio de residuos peligrosos entre sus países de origen y los países en vías de desarrollo. En los años posteriores, ocurrieron varios incidentes de eliminación ilegal de residuos generados por una mala praxis motivada por la voluntad de ahorrar costes o por accidentes marítimos de buques de transporte de residuos peligrosos mientras llevaban a cabo sus rutas de comercio. El incidente de eliminación de residuos acaecido en el Mar de Khian en 1986 o el derrame de barriles de residuos tóxicos en Koko en 1988, son ejemplos de ello. Estos acontecimientos, además del descubrimiento de depósitos de desechos tóxicos en países en vías de desarrollo provenientes del extranjero, ocasionaron fuertes protestas públicas en los años 80, tras las cuales se firmó el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, eficaz desde 1992.

Tras la firma del Convenio de Basilea, la Unión Europea ha ido generando normativa con el objetivo de que, en el ámbito de la Unión Europea, haya una adecuada supervisión y un estricto control de los movimientos de residuos de modo que estos cumplan con los principios y requisitos del que el Convenio instauró. Estos principios básicos, que sirven como base a las políticas y a las normas sobre prevención y gestión de residuos a nivel europeo y nacional y no solo en relación con el traslado internacional de residuos, son los siguientes:

• Los traslados de residuos deben reducirse al máximo y, para ello, es necesario llevar a cabo una gestión adecuada de los mismos.
• El tratamiento y eliminación de los residuos debe realizarse siempre, en la medida de lo posible, cerca de la fuente de su generación.
• Para reducir al máximo los traslados de residuos peligrosos, debe intentarse la minimización de su generación en origen.

Los traslados de residuos son habituales todavía hoy en día y, en el ámbito de la Unión Europea, se llevan a cabo, especialmente, para poder hacer una correcta gestión y tratamiento de estos.

Además, el traslado de residuos se produce no solo a nivel internacional, sino que también se lleva a cabo en el interior de los territorios nacionales de cada estado. Así, los traslados de residuos entre comunidades autónomas para su valorización o eliminación, incluidos los traslados que se originan a instalaciones que realizan operaciones de tratamiento intermedio y de almacenamiento, se encuentran regulados por el Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, que derogó la anterior norma reguladora del traslado de residuos, el Real Decreto 180/2015.

El Real Decreto 553/2020, que entró en vigor en julio de 2020, se aprobó con el principal objetivo de precisar algunas cuestiones que ya se recogían en el procedimiento establecido en la anterior normativa sobre traslado de residuos y para mejorar la trazabilidad de los traslados de residuos desde su lugar de origen hasta su destino final, asegurando así un correcto tratamiento y la plena coherencia con el Reglamento (CE) nº 1013/2006, de 14 de junio, relativo a los traslados de residuos (modificado recientemente por el Reglamento Delegado (UE) 2020/2174 de la Comisión). Asimismo, el nuevo Real Decreto se aprobó con la finalidad de hacer efectivo el principio de tramitación electrónica de la administración a través de un sistema electrónico común de información de residuos cuyo objetivo es facilitar el cumplimiento de los requisitos de documentación para el traslado de residuos y permitir la armonización de su trazabilidad en todo el territorio estatal.

2. La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2021

2.1. Planteamiento general del litigio

La Sentencia del Tribunal Supremo, 1463/2021, de fecha 13 de diciembre resuelve el recurso ordinario 224/2020 interpuesto por la Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción (AGEREA), la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje, el Gremi de Recuperació de Catalunya, y la Asociación Española de Recicladores de Papel y Cartón contra el Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.

La parte actora solicitaba la declaración de nulidad de los artículos 1.3.b) y 8.3, primer párrafo in fine, del Real Decreto 553/2020 al considerar dichos preceptos contrarios al derecho comunitario y también a la normativa estatal. En particular, las patronales de la gestión de residuos demandantes consideran que el artículo 1.3.b) contradice aquello dispuesto en la Directiva 2008/98/CE de Residuos, en el Reglamento comunitario 1013/2006 y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, al no incluir en el ámbito de aplicación del Real Decreto determinados transportes de ‘logística inversa’. Además, la parte actora argumenta que el inciso del artículo 8.3 impugnado contraviene el mismo Reglamento comunitario y la Ley de Residuos al imponer una limitación no contemplada en dichas normas en el número de almacenamientos sucesivos hasta su almacenamiento en espera de su reciclado o eliminación. La Abogacía del Estado sostenía la legalidad de ambos artículos y solicitaba la desestimación del recurso interpuesto.

En primer lugar, el Tribunal Supremo aclara que la Ley de Residuos en vigor, y en virtud de cuyo artículo 25 se aprobó el Real Decreto impugnado, se dictó para trasponer la Directiva de Residuos y que el Reglamento comunitario alegado por la parte actora no regula el traslado de residuos entre comunidades autónomas sino que su ámbito de aplicación se limita a los traslados de residuos entre Estados miembros o entre la Unión Europea y terceros países.

A continuación, el Tribunal analiza el marco normativo en cuestión y cuáles son las normas y preceptos que son de aplicación al caso, esto es:

• Las definiciones de ‘gestión de residuos’, ‘tratamiento’, ‘valorización’ y ‘eliminación’ contenidas en el artículo 3 de la Ley de Residuos y también el contenido del artículo 25 de la misma Ley, relativo al régimen de los traslados de residuos en el interior del Estado, y del artículo 29 de la misma, sobre la comunicación previa al inicio de las actividades de producción y gestión de residuos.
• El primer precepto impugnado, artículo 1.3.b), que establece lo siguiente: “[…] No tienen la consideración de traslado de residuos las siguientes actividades de transporte destinadas al acopio inicial de residuos: […] b) En el ámbito de la logística inversa, el transporte desde los hogares particulares hasta los comercios o hasta las plataformas de la distribución; y el transporte desde los comercios hasta las plataformas de distribución.” El segundo precepto impugnado, artículo 8.3 del Real Decreto, que es analizado más adelante por el Tribunal.
• La definición de ‘gestión de residuos’ dada por el artículo 3 de la Directiva de Residuos y la regulación relativa al registro de las entidades o empresas que recogen o transportan residuos con carácter profesional del artículo 26 de la misma.
• La única mención que el Reglamento comunitario hace a los traslados en el interior de los Estados miembros, en su artículo 33.

2.2. La exclusión de determinados transportes de logística inversa del ámbito de aplicación del Real Decreto 553/2020

En relación con el principal motivo de impugnación, la exclusión de determinados transportes de logística inversa del ámbito de aplicación del Real Decreto 553/2020, antes de analizar los argumentos de las partes, el Tribunal, teniendo en cuenta el tenor del artículo 1.3 impugnado, define el concepto de ‘logística inversa’ como el “traslado de productos desde el usuario final hacia otros destinos”; debiéndose distinguir este concepto del de “logística natural de distribución de los productos desde su fabricación hacia el usuario final”. Así pues, el Tribunal considera que la logística inversa en el ámbito de la gestión de residuos debe definirse como el “traslado de los residuos desde los hogares y comercios hacia su reciclado o destrucción”.

Al hilo de lo anterior, el Tribunal recalca que es este preciso ámbito de la logística inversa el que el artículo 1.3.b) del Real Decreto impugnado excluye del ámbito de aplicación de este pues expresamente menciona, “en el ámbito de la logística inversa, el transporte desde los hogares particulares hasta los comercios o hasta las plataformas de la distribución” y también “el transporte desde los comercios hasta las plataformas de distribución”. Los mencionados traslados de residuos hasta las plataformas de distribución, desde las que posteriormente serán trasladados a instalaciones de reciclado, destrucción o almacenamiento, constituyen una fase de la gestión de residuos que el Real Decreto impugnado denomina ‘acopio inicial de residuos’.

Con respecto a esta cuestión, la parte actora sostenía que dicha exclusión no solo vulnera los artículos 28.1 y 29.2 de la Ley de Residuos, sino que también era contraria al Reglamento CE 1013/2006.

Según la parte actora, por un lado, en virtud del artículo 26 de la Directiva de Residuos, las empresas que se dediquen al traslado de residuos con carácter profesional, aunque no necesiten autorización al no estar conceptuado el traslado como ‘tratamiento’ de residuos, si es necesario que estén inscritas en un registro específico de gestores de residuos, no otro con distinta finalidad, como podría serlo uno genérico de empresas de transportes; por otro lado, según dispone el artículo 29.2 de la Ley de Residuos, la actividad de transporte de residuos precisa de una comunicación anterior al inicio de la misma, sin que se prevean excepciones a esta exigencia, que sólo se contemplan en el artículo 28.1 respecto de la autorización a las empresas que llevan a cabo la eliminación o valorización de sus propios residuos no peligrosos. Atendiendo al contenido de ambos preceptos la parte actora argumenta la contradicción del artículo 1.3.b) del Real Decreto con los mismos, al no obligar a la logística inversa de residuos a cumplir con los requisitos que el Real Decreto impugnado impone al resto de traslados y que, consideran, con arreglo a la Ley de Residuos están obligados a cumplir también los traslados de logística inversa.

En cuanto al Reglamento CE/1013/2006, la parte demandante mantiene que la legislación nacional sobre residuos debe guardar coherencia con este y alega que el Reglamento prevé un procedimiento especial consistente en la exigencia de un documento específico que debe acompañar a los residuos durante su traslado (artículo 18) y que dicho documento puede igualarse al contrato de tratamiento de residuos que el Real Decreto impugnado regula y que según el artículo 3 no es exigible para la logística inversa, siendo “incomprensible que tal requisito no se exija a los traslados realizados en el marco de la logística inversa” pues el artículo 18.3 del Reglamento no contempla exenciones en función del destino de los residuos.

Por el contrario, la Abogacía del Estado sostuvo que el artículo 1.3 del Real Decreto impugnado no contradecía la normativa alegada de contrario. La Abogacía del Estado argumentó que la Directiva de residuos establece el traslado de residuos como una operación de gestión de residuos que en principio no está sometida a autorización, sino a registro, en el caso de que se transporte con carácter profesional. Y que, la Ley de Residuos, en su desarrollo estatal de la Directiva de Residuos, consideró en su artículo 29 que las entidades o empresas que recojan residuos sin una instalación asociada, las que transporten residuos con carácter profesional y los negociantes o agentes deberán presentar una comunicación previa al inicio de sus actividades en la Comunidad Autónoma donde tengan su sede social, la cual se incorporará a un registro específico en materia de residuos. Además, la Abogacía del Estado invocó el considerando 17 de la Directiva de Residuos, que consideraron aplicable por extensión al traslado de residuos y que establece lo siguiente:

“Los sistemas de recogida de residuos que no se llevan a cabo profesionalmente no deben estar sometidos a registro, ya que presentan un riesgo menor y contribuyen a la recogida separada de residuos. Ejemplos de lo anterior son los sistemas de recogida de residuos de medicamentos en las farmacias, los sistemas de devolución de productos de consumo a las tiendas y los sistemas comunitarios en los centros educativos”.

Además, la Abogacía del Estado también se refirió en su contestación a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de junio de 2005 (asunto C-270/033) en la que se consideró que la exigencia de que el transporte se realice con carácter profesional debe entenderse hecha a las empresas que realicen el traslado de residuos como su actividad ordinaria y habitual; y que este ha sido el criterio del legislador español. En particular, para la redacción del Real Decreto impugnado se consideró que no realizan con normalidad ni regularidad actividades profesionales de transporte de residuos ni las empresas de logística inversa (letra b del artículo 1.3 del Real Decreto) ni las empresas de instalación o mantenimiento cuando realizan los supuestos establecidos en las letras a y c del mencionado artículo 1.3. Atendiendo a lo anterior, la Abogacía sostuvo que el artículo 29.2 de la Ley de Residuos no es de aplicación y, en consecuencia, no puede ser contravenido por el artículo 1 del Real Decreto.

Asimismo, con respecto a la contravención del Reglamento comunitario por el artículo 1.3.b) del Real Decreto, la postura de la Abogacía del Estado fue sostener que tanto en la normativa estatal como en el propio Reglamento se considera que un traslado de residuos implica un transporte de residuos con destino a una operación de valorización o eliminación y el transporte que se produce en una operación de traslado mediante logística inversa es de “particulares a comercios o plataformas de distribución y de los comercios a estas plataformas, y ni los comercios ni las plataformas de distribución, destino de estos traslados, realizan operaciones de eliminación o valorización, sino que se limitan a una tarea es el de un acopio o almacenamiento de residuos en el ámbito de la recogida”.

La Sala del Tribunal Supremo resuelve, respecto a este primer motivo de impugnación del recurso, que el precepto 1.3.b) del Real Decreto no es contrario a la Ley de Residuos y tampoco al Reglamento comunitario que, según el Tribunal, no tiene gran proyección sobre el trasporte de residuos en el interior de un Estado miembro.

El Tribunal recuerda que, atendiendo las definiciones dadas por la Ley de Residuos (artículo 3), el traslado de residuos debe ser incluido dentro de las operaciones consideradas como gestión de residuos y se encuentra regulado por el artículo 25 de la misma únicamente cuando va destinado “para su valorización o eliminación” (apartado 1 del mismo artículo). Y, según la Sala, este es el mismo criterio recogido en el artículo 1 del Real Decreto impugnado, cuando en su apartado 2 concreta que “se aplica a los traslados de residuos entre Comunidades Autónomas para su valorización o eliminación, incluidos los traslados que realizan operaciones de tratamiento intermedio y de almacenamiento“.

Además, si bien reconoce que el traslado de residuos se encuentra sometido a una intervención administrativa consistente en la comunicación previa por quien lo realiza de modo profesional y la posterior incorporación de esta a un registro específico (artículo 29 de la Ley de Residuos) y que todo traslado debe ir acompañado del documento especifico de identificación (artículo 25 de la Ley de Residuos), el Tribunal no considera que con la exclusión de los traslados motivados por la logística inversa del ámbito de aplicación del Real Decreto impugnado se esté excluyendo erróneamente estas actividades de los ‘mecanismos de control’ propios de esa intervención administrativa, sino que lo único que hace la norma es “explicitar algo que es la consecuencia directa de la definición de traslado de residuos que efectúa la Ley de Residuos”. Pues, prosigue en su argumentación el Tribunal, a los efectos de la Ley de Residuos y del propio Real Decreto, el concepto de ‘traslado de residuos’ equivale al transporte de residuos a las instalaciones de tratamiento o de almacenamiento en espera de tratamiento. En consecuencia, el transporte de residuos contemplado en el artículo 1.3.b), de los hogares o comercios a plataformas de distribución y de comercios a plataformas de distribución no es más que un traslado que no entra en la consideración de ‘traslado de residuos’ contemplado por las mencionadas normas, “pues ni los comercios, como es obvio, ni las plataformas de distribución, son instalaciones de tratamiento de residuos ni de almacenamiento en espera de tratamiento”. Por ello, según el Tribunal, el traslado en los términos de la logística inversa forma parte de una fase previa, llamada de ‘acopio inicial de residuos’ y que no se encuentra sometida a intervención administrativa de acuerdo con la Ley de Residuos. Dado lo anterior, el artículo 1.3.b) del Real Decreto no puede ser considerado contrario al artículo 29.2 de la Ley de Residuos al tratarse de un tipo de transporte que no es gestión ni traslado de residuos.

Asimismo, el Tribunal considera que el Real Decreto tampoco contraviene el derecho comunitario, pues ni la parte actora argumenta que la Ley de Residuos traspusiera de forma incorrecta la Directiva de Residuos por excluir el acopio inicial de residuos en comercios y plataformas de distribución de la consideración de gestión o transporte de residuos, ni tampoco considera la Sala que la Ley de Residuos contradiga ningún artículo de la normativa europea. La normativa estatal ya aplica a todas las actividades de gestión designadas por la Directiva el correspondiente control administrativo, sin que el acopio inicial sea una de estas. De igual modo, el Tribunal entiende que el Reglamento comunitario únicamente exige, respecto al trasporte de residuos en el interior de un Estado miembro, que el régimen interior de traslados de residuos sea adecuado para la vigilancia y control de éstos y sea coherente con el régimen comunitario. Y, lo anterior, considera el Tribunal ya se respeta en el Real Decreto de traslado de residuos, incluso al no considerar como traslado de residuos aquellos que se lleven a cabo en el marco de la logística inversa.

2.3. La limitación en el número de almacenamientos sucesivos

En cuanto al segundo motivo de impugnación, la parte actora cuestiona el inciso final del párrafo primero del artículo 8.3 del Real Decreto al considerar que impone una limitación en el número de almacenamientos sucesivos al transportar residuos hacia instalaciones de tratamiento o almacenamiento previo.

El artículo impugnado establece lo siguiente:

“[…] Cuando los residuos se destinen a una operación de almacenamiento D15 o R13, en la notificación previa deberá constar también la instalación de valorización o eliminación a la que se destina posteriormente el residuo. En el caso de que este destino posterior sea otro almacenamiento, también deberá indicarse la instalación de valorización o eliminación subsiguiente. En los traslados de residuos no se permitirán más de dos almacenamientos sucesivos. Cuando los residuos se destinen a una instalación de tratamiento intermedio D13, D14 o R12, en la notificación previa deberá constar la instalación de valorización o eliminación subsiguiente.”

Según las demandantes, la limitación establecida en el citado precepto no se encuentra previamente recogida ni en la Ley de Residuos ni en el Reglamento comunitario. En este sentido, se refieren a la relación que debe haber entre la norma con rango de Ley y su reglamento y alegan que el reglamento impugnado, el Real Decreto, sólo puede ejercer de “complemento indispensable de la ley” pero no puede servir para crear nuevas cargas y obligaciones no introducidas previamente por la norma marco.

El Tribunal tampoco estima este argumento ya que considera que “el sometimiento del reglamento a la ley que desarrolla no impide al titular de la potestad reglamentaria complementar sus disposiciones siempre que no contradigan la ley, ni en su tenor literal ni en su finalidad o principios orientadores”.

Así pues, la Sala entiende que dicha contradicción no se produce en el supuesto de autos por cuanto la limitación de almacenamientos intermedios encuentra su fundamento de forma clara en los principios de seguridad y proximidad. Por cuanto, el principio de seguridad tiene como uno de sus principales objetivos evitar los riesgos a las personas y al medio ambiento que puedan ocasionar los residuos; y el principio de proximidad, expresamente contemplado en el artículo 25.1, párrafo tercero, de la Ley de Residuos es instrumental del principio de seguridad, procurando que los traslados se realicen hacia un destino cercano logrando así disminuir los riesgos que inevitablemente conlleva cualquier transporte de residuos.

En definitiva, la Sala entiende que la limitación del número de traslados es una concreción, y no una contradicción de la Ley, que responde a la necesidad de dar cumplimiento y respetar los mencionados principios. Y tampoco supone una vulneración del Reglamento comunitario el hecho que esta previsión se contemple en el Real Decreto pero no en la normativa europea, pues es igualmente una medida del todo coherente con la regulación comunitaria, única exigencia que el Reglamento impone a la normativa nacional sobre traslados en el ámbito de su propio territorio (artículo 33).

Por ello, con fundamento en los argumentos expuestos, el Tribunal Supremo rechaza todas las pretensiones de la parte actora y declara el Real Decreto 553/2020 acorde a la normativa estatal y comunitaria.

[…]

4. Conclusiones

La sentencia analizada en este artículo ha servido para definir el concepto de logística inversa, su ámbito de aplicación y su tratamiento por la normativa estatal y europea.

La logística inversa, entendida como una actividad de acopio inicial de residuos, no se encuentra sometida a control administrativo por la Ley de Residuos y, en consecuencia, su necesaria implementación encontrará pocas trabas y podrá ser ágil.

Las políticas en materia de residuos, enmarcadas en la implementación de la economía circular, imponen progresivamente más responsabilidades a los productores en cuanto a los residuos que generan sus productos y, tal y como está sucediendo en Francia y en Alemania, cada vez deberán responsabilizarse más de los trámites de devolución de sus productos y de darles una segunda vida. En este proceso, la logística inversa deviene un mecanismo indispensable para alcanzar una verdadera economía circular.

En este sentido, tal y como apuntaba el Parlamento Europeo en su Resolución de 19 de enero de 2017, si se implementa un sistema de logística que realmente integre en uno solo los flujos de logística de distribución y de logística inversa, el triunfo de la logística inversa aplicada a la gestión de residuos no solo será la contribución a la economía circular, sino también la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climático.

Ahora bien, para lograr todo lo anterior, además de la necesidad de que la logística inversa se impulse por parte de los poderes públicos, es preciso disponer de un marco normativo que la regule de modo que se solucionen las posibles problemáticas y discrepancias que puedan darse en su implementación facilitando, así, la transición hacia una economía cada vez más circular. Terraqui. 11.01.2021